二十世纪九十年代，随着我国城市化进程的加快以及由此带来的产业结构的调整，成千上万的农村劳动力涌入了城市，现在已经形成了一个特定的群体，即农民工群体。他们为我国的经济和社会发展做出了巨大贡献，但是由于我国城乡二元经济结构及不公正对待农民工等诸多方面的原因，农民工群体一直处于权利缺失的状态。由于没有享受到应有的社会保障，他们成了城市中最弱势的群体，并带来了许多其他社会问题。因此，把农民工纳入城市社会保障体系就显得十分重要。

一、从公正角度看建立农民工社会保障的必要性

把农民工纳入城市社会保障体系，是我国实行城乡统筹发展政策、给农民以同等国民待遇的重要标志之一，它能促进我国的城市化和工业化进程，为我国社会的良性运行创造有利条件。

建立农民工的社会保障制度，体现了社会保障最基本的公平公正原则。社会保障从出现开始，就是针对全体公民的。社会保障制度本身就是保障人的基本生存权和保障人权的重大举措，是政府义不容辞的责任。也就是说，不管一个国家是发达还是不发达，只要是这个国家的公民，无论是什么原因，只要收入低于贫困线，就有权利向政府申请救助，享受最低生活保障；只要失业，就有权利享受失业保险。对公民实行社会保障不是政府的一项恩赐，而是公民最基本的权利。对公民是否实行社会保障，应根据其是否是公民为标准，而不是根据其是否是城镇居民等其他条件为标准。可以说，对农民工社会福利的剥夺，就是对农民工的基本权利和公民资格的剥夺。所以,逐步将城镇农民工纳入城镇社会保障体系,建立健全农民工的社会保障制度,可以更好地实现社会保障的本质和体现公平公正的原则。

建立农民工的社会保障是公正对待农民工的重要举措，也是维持我国社会稳定的重要措施。2000年，我国所有的城镇都建立了城镇居民最低生活保障制度，这标志着我国城市居民的社会保障制度已基本健全。但是，我国农村及生活在城市中的农民工的社会保障却几乎是一片空白，社会保障制度严重滞后。这对我国农民及农民工是极不公允的。在城市和农村居民社会保障相差如此之大的情况下，农村居民，特别是和城市居民直接接触的农民工会产生一种被剥夺感和“边缘人”的感觉，而这将危害社会的稳定。只有城乡之间这种社会保障不平衡的状况尽快改变，使全国的农村居民，特别是农民工都能享受社会保障，才能维持整个社会的稳定。另外，农民工在城市缺乏基本保障可能陷入困境,难免就会采取违法行为以获取基本生活所需,给城市的社会治安带来隐患。所以说，当农民工在城镇可以和城镇职工一样享有社会保障时,其基本生活需求得以满足,不仅有利于他们在城镇长期留下来,而且有利于社会的稳定。

建立健全农民工的社会保障能促进我国城市化进程和有利于实现工业化。由于我国长期实行城乡二元化,城镇化水平很低。要加快城镇化步伐,必须将农村人口转化为城镇人口。公正地对待农民工，把他们与城市居民同等看待，纳入城市管理体系,建立健全农民工社会保障制度,使其能逐步在城市中安定下来是加快我国城市化的重要措施之一。据《2001-2002中国城市发展报告》预测,到2050年中国城市人口将达11-12亿,这就意味着今后每年将有1200万农民转化为城市人口,这个目标很大程度上要依赖于城市农民工向城市人口的转移来实现。在城市中的民工无法进入相对完备的城市社会保障体系,他们就没有最低生活保障和失业保障等。在遇到困难或风险时，除了回农村外,他们别无选择，这显然会影响到我国的城市化和工业化的发展进程。可以说，现在许多发达地区出现的“民工荒”现象，与农民工在城市中没有享受社会保障而重新回到农村不无关系。

二、从公正角度看我国农民工社会保障缺失的原因

农民工在城里没有享受社会保障，与我国长期以来的重工轻农、以农补工有十分重要的关系。正是由于政治方面的原因，造成了农民（包括农民工）在政策、经济、法律等方面与城市居民的不平等，影响到了农民工无法在城市中享有与城市居民平等的社会保障权利。

体制上对农民的不公正对待，是农民工社会保障权缺失的根本原因。我国计划经济时代形成的城乡二元社会结构，使城乡严重分离。城市居民可以享受包括社会保障在内的各种待遇，而农民却只能一切依靠自己解决，生病靠自己，养老靠子女。“农民”二字长期被作为一种身份标记，成为身份卑微、社会地位低下的代名词。因此，在城市居民和城市管理者看来，农民就是不能与城市居民享有同等权利的“二等公民”。这样,城市政府把作为农民的农民工排除在城市社会保障制度之外也就不足为奇了。

城市居民感恩心理的缺失使农民工的社会保障问题迟迟得不到解决。从建国以来，我国就开始实行城乡分离、以农补工的政策，农村为城市的发展做出了巨大的贡献。可以说，没有广大农村居民做出的巨大牺牲，也就不会有我国城市今天的繁荣，广大的城市居民也不可能享受如此完备的社会保障。现在，农民工又为城市的发展做出了巨大贡献，他们干了城市里最脏、最苦、最累、最险、最重的活。但是，据中华总工会2002－2003年进行的第五次全国职工队伍状况调查结果显示，无论社会地位还是经济地位农民工都排在25种职业群体中的最后一位。这显然与他们为城市做出的贡献是极不相称的。而且，在农民工社会保障方面，许多用人单位为了多赚钱，不重视或推卸责任，想方设法阻止把农民工纳入社会保障体系。另外，由于我国多年实行城乡二元体制,城里人有种优越感,并没有意识到（或许是忘记了）农民对城市做出的贡献，非常易形成轻视农民工的现象,在对农民工的权益和社会保障问题上，就会显得不重视,认为可有可无，甚至认为没有必要。所有这些，无疑都会在决策者制定相关政策时产生不良影响。当然，有些人提出把农民工纳入农村的社会保障体系，其实，也是对农民工的不公正的表现，是不对的。首先，这仍然是把他们看作了农民；其次，把他们纳入农村社会保障体系将又促使他们重新回到农村，这与城市化的进程是背道而驰的，只能对城市化起阻碍作用；最后，农民工在城市而社会保障在农村，这种分离的状态显然也是行不通的。

不公正对待农民的结果，也使农民工缺乏维持自身权利的意识和动力。长期以来，我国都是以农村补贴城市，农村的基础设施、教育等都无法与城市相比，这样产生的后果在建立社会保障制度中也必将体现出来。主要表现在三方面：第一，农民工来自农村,而由于我国原来对农民的歧视性政策，农村社会保障制度发展程度非常低,养老依靠子女和家庭,土地成了最低生活保障来源,缺乏或根本没有享受社会保障的权利意识；第二，由于农民工在农村没有受到维权等的相关教育，他们虽然到了城市,却远离城市主流社会,对社会保障制度了解甚少或几乎没有多少相关知识；第三，由于城市的歧视性规定，使农民工工资相当低，因此缺乏参与社会保障的经济支持，对社会保障持怀疑和犹豫的态度，积极性不高；最后，农民工虽然人数众多,但由于种种原因，农民工工会始终无法建立起来，使其组织化程度较低,也就决定了其表达和争取社会保障等合法权益的能力不足,他们没有多少渠道和途径来表达自己的愿望,他们的诉求和意愿自然很难引起决策层的重视。

三、从公平公正的角度切实解决我国农民工的社会保障问题

要从根本上解决我国农民工的社会保障问题，关键是转变过去那种重工轻农的思想，消除历史遗留的城乡二元结构，从体制、政策等方面切实保证农民工平等的国民待遇。同时，也要加强对城市居民的宣传教育，使他们认识到农民工对城市的贡献，为农民工获得各项权利营造一个良好的氛围。

取消对农民工的歧视性政策，给农民工平等的国民待遇。农民工为城市的发展做出了巨大贡献。但没有得到相应承认和补偿。近年来，城市居民的收入普遍得到提高,生活普遍得到改善,与此形成鲜明对照的是,农民工的工资和报酬并没有相应的提高。这就要求取消对农民工的一些歧视性政策，给农民工平等的国民待遇，这些对农民工的歧视性政策主要包括户籍政策、就业政策等。只有打破户籍制度的限制，农民工在城市社会中才能得到认可，从而真正享有城市居民同等的待遇；只有降低城市中各种就业的门槛和取消对农民工就业的种种不合理的限制，农民工才能与城市居民公平竞争；只有建立不仅覆盖城市居民而且要覆盖广大农村居民包括农民工的现代社会保障体系,才能体现社会保障制度的公平性，农民工才不用独立承担风险，从而无后顾之忧地投入到城市化建设中去。

分类分层建立农民工的社会保障体系。由于农民工人数众多、流动性大,因此要建立完备的农民工社会保障制度,目前还不现实。而应像一些学者如郑功成提出的，采取分类分层的保障办法,优先解决突出的基本的保障问题。第一,尽早建立农民工的工伤保险制度。农民工在劳动强度大、风险高、工作环境恶劣的行业工作,很容易发生工伤事故,也可能患上各种职业病，所以应尽快建立农民工的工伤保险制度,分散和化解农民工所遭受的高职业风险；第二,建立农民工医疗保障体系，增强农民工负担医疗费用开支的能力,防止农民工因病致贫而使生活陷入困顿；第三,建立农民工的养老保险制度。农民工的社会养老保险应实行个人帐户为主、社会统筹为辅的储蓄积累制,提升农民工的社会保障能力。此外，针对农民工流动性大的特点，在全国建立针对农民工的社会保障网络，给他们设立个人账户，使他们无论在城市还是在农村都可以使用。这样就可以克服我国社会保障制度的城乡分割和地域分割,个人帐户不可转移,社会保障网络在全国无法对接和联通的缺点。

建立健全相关法规,加强执法力度确保农民工能享受社会保障。目前，尽管我国一些地方已经颁布了与农民工有关的社会保障方面的法律或法规,但是从实践效果来看并不理想。特别是有关农民工社会保障的法律几乎是空白,使农民工的权益缺乏法律保护。因此,一方面要完善社会保障法律、法规；另一方面，也应尽快出台将农民工纳入城市社会保障体系的法律、法规，并及时严肃处理违反法律、法规,侵犯农民工权益的事件,使农民工能获得充分的法律保障。此外，政府在对农民工社会保障承担相应的财政责任的同时,也必须通过制度设计和现实政策来调动雇主和农民工分担责任的积极性。应依法严格监督用工单位为受雇农民工提供相应的社会保障,因为农民工的大部分劳动贡献给了用工单位,雇主作为农民工劳动的最大受益者,应按照《劳动法》的规定,为受雇农民工支付一定的保障金、保险金,承担相应的社会责任。否则，就是对农民工的不公平。对违反《劳动法》的雇主或用人单位，应依法严肃处理，确保农民工能享受现代社会给他们带来的社会保障。

提高农民工享受社会保障权利的意识和对城市居民及城市管理者进行相关的宣传和教育。在农民工方面，关键要做好以下几方面的工作：首先,做好培训工作,提高农民工思想文化素质,包括文明素养、劳动技能、法律知识等方面的素质；其次,在各类用人单位成立农民工工会组织,通过农民工工会更好地维护农民工的合法权益。在城市居民方面，做好宣传工作,使城市居民意识到农民工的贡献,加强城市居民的感恩思想和教育，从而创造一个良好的适宜农民工生存的、文明的社会环境。最后，要使城市管理者认识到，不能牺牲农民工的社会保障等利益为代价保持经济的发展。用人单位聘用农民工,看中的是农民工的低成本（低工资、无需为农民工缴纳社会保障费用）,他们能从中受益，而这对经济的长远发展是相当不利的，对农民工也是极不公正的，必须改变农民工的这种低收入、无保障的现状。非常明显，农民工的低工资、无保障省下来的钱进入了雇主的腰包，对国家没有任何好处。实行城市居民与农民工同工同酬，可以提高农民工的工资，也使他们有财力支付社会保障的费用，打消他们加入社会保障的顾虑。

总之，把农民工纳入城市社会保障体系，既是对他们为城市发展做出的贡献的一种认可和回报，也是加快我国现代化和城市化的重要措施。只有公正地对待他们，给他们以平等的国民待遇，才能真正体现社会保障的本质。这也是一个社会公平公正与否的重要标志。

（作者单位：中央党校）


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