一、缩小城乡教育差距：促进教育公平的重大课题
改革开放以来，我国城乡教育发展迅猛，成绩斐然，但也存在诸多不尽如人意的方面，其中一个相当突出的表现就是城乡教育还存在较大的差距，有人甚至夸张地说：“城市教育像欧洲，农村教育像非洲”。笔者搜集的下面一些数字可以十分清楚地说明这种差距状况：
从教育投入看。据中国社科院“当代中国社会阶层结构课题组”2002年正式发布的《当代中国社会流动》报告统计数字显示，2002年全社会的各项教育投资是 5800多亿元，其中用在城市的占77%，而城市人口占总人口不到40%,占总人口数60%以上的农村人口只获得23%的教育投资。根据2003年中国统计年鉴提供的数据，2002年农村中学生均教育经费低于全国水平557．27元，低于农村以外地区水平925．1元；农村小学生均教育经费低于全国平均水平147．75元，低于农村以外地区水平447．38元。由国家财政投入的生均教育经费，农村中学低于全国213．77元，低于农村以外地区522．48 元；由国家财政性投入的生均教育经费，农村小学低于全国水平92．56元，低于农村以外地区280．25元。2004年，我国国家财政性教育支出的比重只有2.79%，农村小学生占全国小学生总数的75%，但其教育经费仅占小学教育经费的48%;初中教育经费中，农村教育经费仅占仅占29%。
从教学仪器设备配置水平看。2004年，全国小学生均教学仪器设备值农村167元，城乡之比为2.9:1;初中生均教学仪器设备值农村为269元，城乡之比为1.4:10。
从教育信息化水平看。2003年，全国普通小学生机比（学生数/计算机数），农村（含县镇）为45：1，而城市为17：1；全国普通初中生机比，农村（含县镇）为26：1，而城市为17：1。同年，全国普通小学建立校园网的学校比例，城市为32.16%，而农村仅为2.93%；全国普通初中建立校园网的学校比例，城市为42.93%，而农村仅为13.1%，以至有教育界人士惊呼，城乡义务教育上的“数字鸿沟”正在形成。
从危险校舍情况看。2002年全国普通中学、小学校舍危房面积中农村校舍危房面积就占到总面积的49.86%和82.73%，而城市仅占到总面积的10.09%和4.58%。
从师资力量看。2002年全国小学平均生师比为21.04:1,其中，城市小学生师比18.74:1，农村小学生师比为21.88:1。全国初中平均生师比 19.29:1，其中，城市初中生师比为16.67:1，农村初中生师比为20.16:1。2004年，全国农村小学高级教师的比例为35.9%，农村初中一级及以上职务教师的比例为32.3%，分别比城市低8.9和14.5个百分点。据统计，2004年全国共有49.9万代课人员，主要集中在农村小学。 75.9%分布在中西部农村小学。大量代课人员的存在，严重影响了农村教育水平。从学历水平看，2005年全国小学具有专科以上学历教师，城市 78.01%、农村47.49%，农村比城市低31个百分点;全国初中具有本科以上学历的教师，城市62.4%、农村24.34%，农村比城市低约38个百分点。年龄结构上，农村小学年轻教师偏少。
从受教育程度看。2005年，国家教育科学“十五”规划课题 “我国高等教育公平问题的研究”课题组的研究结果表明，农村人口中低学历人口的比例远远高于城市，城市人口中高学历人口的比例明显高于农村。在城市，高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是农村的3．5倍、16．5倍、55．5倍、281．55倍、323倍。2006年9月14日《光明日报》提供的数据显示，我国城市人口平均受教育年限已达13年，而农村人口受教育年限还不足7年，相差近一倍。
新的起点，新的阶段，尽快有效地缩小城乡教育差距，已经成为了促进教育公平的重大课题，这已成为了社会各界的一个基本共识。理由至少有三：
其一，缩小城乡教育差距是促进教育公平的重要内容。一般认为教育公平包括机会起点公平、教育机会公平和教育结果公平三个方面，从我国的国情看，促进教育公平关键是要缩小三大教育差距：一是城乡教育差距，二是地区教育差距，三是阶层教育差距。由于中国有近13亿人口，其中7亿多在农村，这决定了教育改革和发展的大头在农村。农村教育面广量大，教育水平的高低关系到各级各类人才的培养和整个教育事业的发展，关系到全民族素质的提高。人民群众不断增长的教育需求同教育供给特别是优质教育供给不足的矛盾，是现阶段教育发展面临的基本矛盾，尤其是在广大农村，教育资源不足同农民群众教育需求日益增长的矛盾越来越突出，并将长期存在。解决好这个矛盾，就必须办好农村教育，进一步缩小城乡教育差距。这是促进教育公平急需解决的一个突出矛盾。
其二，缩小城乡教育差距是促进统筹城乡发展的重要举措。统筹城乡发展是党中央在新世纪、新阶段提出的重大战略方针，事关我国经济社会发展的大局。根据经济学上的人力资本理论，教育差距是基础性差距，它将导致个体和家庭在发展机会、发展能力和发展结果上的重大差异。缩小城乡教育差距有利于城乡的均衡发展，是促进统筹城乡发展的重要举措。
其三，缩小城乡教育差距是确保社会整体和谐稳定的重要途径。公平正义是实现社会整体和谐稳定的首要前提。教育的基本功能之一，就是通过教育使社会不利者的素质得到提升，以改变其社会境遇。因而，教育被看作是实现社会公平“最伟大的工具”，教育公平被认为是最重要的社会公平。缩小城乡教育差距，改变占人口大多数的农村人口在享受教育上的弱势状况，是确保社会整体和谐稳定重要途径，是构建社会主义和谐社会的“关键性阀门”。
二、三个“二元结构”叠加：较大城乡教育差距形成的根源
在我国，城乡之间之所以能够形成较大教育差距，原因是多方面的，人们见仁见智，在笔者看来，关键在于三个“二元结构”的叠加：
经济上的二元结构。新中国成立后，为了迅速改变我国贫穷落后的局面，决策层作出了重工业优先发展的重大战略决策。由于我国是在资本稀缺的发展阶段上推动资本密集型的重工业发展的，政府为压低重工业发展的投资成本(即压低资本价格、能源原材料价格和工资)，采取了一系列措施：一是实行统购统销政策，垄断农产品的定价、收购、运输和分配，从而以低价获得基本农产品，并以低价分配给以农产品为原料的工业部门和城市职工，这样政府将压低重工业发展成本的负担转嫁给了农业部门和农业生产者。二是为了保障统购统销政策的实施和保障食品的供给，还需要保障农业生产按国家需求进行，将农村的经济活动和社会活动都限制在人民公社内进行，以防止农村生产要素的外流。三是由于重工业资本密集程度高，劳动吸纳能力较弱。为了保障城市居民充分就业，户籍制度应运而生。通过户籍制度限制农民的居住地和务农身份，有效地将农村人口控制在城市体制外，限制了农民向城市流动自由择业的机动性。总体上看，这一战略体现的是农业补贴工业和农村支持城市的基本发展思路。尽管有利于提升我们的整体经济实力以及达成若干的政治、军事和外交的目标，但也形成了比较严重的城乡二元经济结构，农业发展缓慢，农村工业技术结构层次的提高受阻，城乡之间在经济发展水平上存在着巨大差距。改革开放后，这种情形有所改变，但城乡二元经济结构并没有从根本上得到触动，相反，随着上个世纪90年后期开始的我国大规模城市化运动的兴起，城乡经济差距有进一步拉大的趋势，使得广大农村发展教育的整体能力较弱。
社会治理上的二元结构。与经济上城乡二元结构相适应，我国建国后，长期实行的是一种城乡二元分割的社会治理制度，形成了以城市为中心的城乡二元社会治理结构，国家用不同的政策和制度管理着城市和乡村两个不同的世界。这一二元结构是由一系列的制度安排支撑的，包括：二元住宅制度、二元粮食制度、二元副食品供给制度、燃料供应制度、二元教育制度、二元医疗制度、二元就业制度、二元保险制度、劳动制度以及二元婚姻、征兵等10种制度。这些制度构成农民和市民在政治、经济、社会等方面存在相当大的差别和比较尖锐的矛盾，比如，在物资供应方面，1953年以后，随着粮食统购统销政策的实行，中国开始实行粮油计划供应制度。这一制度原则上规定国家只负责城市非农业户口的粮油供应，不负责农业户口的粮油供应。这项制度基本上排除了农村人口城市取得口粮的可能性。在就业制度方面，早在1951年2月，政务院就发布了《劳动保险条例》，1953年又进行了修改。该条例详细规定了城市国营企业职工所享有的各项劳保待遇，主要包括职工病伤后的公费医疗待遇、公费修养与疗养待遇，职工退休退职后的养老金待遇，女职工的产假及独子保健待遇，职工伤残后的救济金待遇及职工死后的丧葬、抚恤待遇等。条例甚至规定了职工供养的直系亲属享受半费医疗及死亡时的丧葬补助等。国家机关、事业单位工作人员的劳保待遇，国家是以病假、生育、退休、死亡等单项规定的形式逐步完善起来的。至于城市集体企业，大都参照国营企业的办法实行劳保。除上述在业人员享有劳保待遇外，50年代形成的城市社会福利制度还保证了城市人口可享有名目繁多的补贴，在业人员可享有单位近无偿提供的住房等。即使是在改革已经进行了20多年的今天，基本的状况仍然没有改变。目前国家每年为城镇居民提供上千亿元的各类社会保障（养老、医疗、失业、救济、补助等），而农民生老病死伤残几乎没有任何保障，农民还要上交乡村统筹为五保户、烈军属提供补助救济。据统计，1999年全国社会保障支出1103亿元，其中城市社会保障支出977亿元，占88.6%，农村社会支出126亿元，占 11.46%，城市人均413元，农村人均14元，相差29.5倍。近年来，这一情况有所改变，但城乡差距依然较大。农民没有社会保障，土地就成了农民唯一可作生存保障的资源，于是国家又出台了一个农村土地延长30年不变的土地政策。然而，这一政策与农业规模经营和农村现代化是背道而驰的，将不可避免地阻碍中国农村的现代化进程。
教育上的二元结构。教育作为实现社会公平“最伟大的工具”，从理论上讲，国家在设计教育制度上应该尽量体现公平的原则，但在实践中我国的教育制度却也具有明显的二元结构特征，有两大表现：一是在城市和农村之间形成“城乡教育”和“农村教育”的天壤之别；二是从幼儿园到大学的各教育阶段实行内部分割，形成重点学校和普通学校两个世界。其实质内容是政府将有限的教育资源向城市和“重点学校”倾斜，结果是城乡之间、重点学校与非重点学校在教育投入、基础设施、师资配置等方面存在较大差异。
上述三个结构相互交织在一起，一方面使得城乡教育的差距有拉大的趋势，另一方面，城乡教育差距的拉大又会进一步伐强化上述三个二元结构，从而陷入难以摆脱的恶性循环的宿命之中。
三、促进城乡教育均衡发展：缩小城乡教育差距的关键路径选择
要从根本上缩小城乡教育差距，关键的路径选择就是要促进城乡教育均衡发展。所谓城乡教育均衡发展，目前人们比较一致的看法就是在平等原则的支配下，城乡教育机构、受教育者在教育活动中平等待遇的实现;其最基本的要求就是在正常的城乡教育群体之间平等地分配公共教育资源，达到教育需求与教育供给的相对均衡，并最终落实在人们对教育资源的支配和使用上。它包括这样三个方面的内容：:①教育经费投人的基本均衡，包括大致均衡的生均预算内教育经费、生均公用经费、基本建设与改造资金支出等等。②办学条件的基本均衡，包括学校规模、仪器设备、图书资料、文体器材和信息化水平等诸方面的均衡。③人力资源的基本均衡，主要是指教师的学历、素质、年龄结构等的大致均衡。
促进城乡教育均衡发展，从长远和治本的角度看，是要逐步打破上述的三个二元结构及其叠加，按照以工补农、以城带乡的原则推动城乡统筹发展，最终达到城乡一体化发展。从短期和治标的角度看，学者们主要提出了这样一些措施：
一是进一步明确政府是义务教育均衡发展的全部责任方，把地方促发展和中央给补偿有机结合起来；
二是建立以“有质量的公平增长”为导向的义务教育资源配置机制，建立和完善对农村教育资金投入的财政专项转移支付制度。
三是要建立农村教师利益补偿和均衡机制。
四是建立全国通用的义务教育卡，取消义务教育学校借读费，进一步完善异地接受义务教育的保障机。
五是资助承担义务教育责任的民办学校。
总得看，缩小城乡教育差距，促进教育公平，实现城乡教育均衡发展，还有很长一段路要走。
（作者单位：山东省高密市夏庄镇河崖中心小学）